Việt Nam Cải Cách Ngành Điện: Bốn Điều Kiện Để Đi Tiếp

Từ câu hỏi tưởng chừng rất kỹ thuật về cách tổ chức ngành điện, một bức tranh lớn hơn đã hiện ra: không có một mô hình nào phù hợp cho mọi quốc gia. Có nước giữ mô hình tích hợp dọc, có nước tách từng khâu, có nước mở bán buôn nhưng chưa mở bán lẻ, cũng có nước tư nhân hóa một phần nhưng Nhà nước vẫn nắm truyền tải.

Vì vậy, điều quan trọng không chỉ là “mở” hay “đóng”, mà là tổ chức ngành điện ra sao để vừa bảo đảm an ninh năng lượng, vừa duy trì đầu tư, hiệu quả vận hành và khả năng tiếp cận điện với giá hợp lý.

Chuỗi bài trước cho thấy thị trường điện càng mở chưa chắc giá điện càng thấp. Ngược lại, trong nhiều trường hợp, giá bán lẻ lại cao hơn do phải tính đủ chi phí, thuế phí, đầu tư lưới, dự phòng công suất và các khoản hỗ trợ xã hội.

Trong bối cảnh đó, câu hỏi đặt ra với Việt Nam không còn là có nên cải cách hay không, mà là phải cải cách như thế nào và cần những điều kiện gì để đi tiếp.

Không có mô hình ngành điện chung cho mọi quốc gia

Các nền kinh tế trên thế giới đang đi theo nhiều con đường khác nhau. Năm 1989, phần lớn quốc gia vẫn duy trì mô hình điện lực liên kết dọc.

Đến năm 2024, cấu trúc ngành điện đã phân hóa rất mạnh: có nước vẫn giữ doanh nghiệp điện lực nhà nước làm nòng cốt, có nước áp dụng mô hình người mua duy nhất, có nước phát triển thị trường bán buôn và bán lẻ cạnh tranh.

Điều này cho thấy một nguyên tắc rất quan trọng: cải cách ngành điện không phải là cuộc đua theo một khuôn mẫu cố định. Một số quốc gia cải cách sâu nhưng hiệu quả không vượt trội so với nhóm cải cách từng bước.

Ở nhiều nơi, Nhà nước vẫn giữ vai trò chủ đạo trong truyền tải, điều độ hệ thống và bảo đảm an ninh cung ứng, trong khi khu vực tư nhân tham gia ở những khâu có thể cạnh tranh.

Nói cách khác, câu hỏi không phải là tư nhân hóa hoàn toàn hay giữ nguyên như cũ, mà là phân định đâu là khâu độc quyền tự nhiên, đâu là khâu có thể để cạnh tranh. Đây cũng chính là tinh thần xuyên suốt trong nhiều nghiên cứu quốc tế và dữ liệu về hệ thống điện của Cơ quan Năng lượng Quốc tế.

Việt Nam đang ở đâu trên bản đồ cải cách ngành điện?

Việt Nam thường được xếp vào nhóm cải cách ở mức độ vừa phải: không đi theo mô hình sốc cải cách, nhưng cũng không đứng yên. Từ cuối thập niên 1990 đến nay, hệ thống điện đã thay đổi đáng kể về quy mô, cơ cấu và mức độ tham gia của khu vực tư nhân.

Một số cột mốc đáng chú ý gồm:

Hình thành cơ quan điều tiết ngành điện
Chuyển sang mô hình người mua duy nhất ở một số giai đoạn
Tách dần các khâu trong chuỗi giá trị điện
Phát triển thị trường phát điện cạnh tranh và thị trường bán buôn điện cạnh tranh
Tăng dần tỷ lệ tham gia của doanh nghiệp tư nhân trong công suất phát điện

Theo một số bộ dữ liệu quốc tế, mức độ cải cách của Việt Nam đã vượt trung vị của nhiều nước đang phát triển. Điều đó phản ánh một thực tế: Việt Nam không phải quốc gia đi sau hoàn toàn, mà là một trường hợp cải cách từng bước, thận trọng nhưng có tiến triển rõ ràng.

Đặc biệt, Việt Nam đã đạt nhiều thành tựu lớn về điện khí hóa và mở rộng tiếp cận điện trước khi bước vào giai đoạn cải cách sâu hơn. Đây là điểm khác với nhiều quốc gia chỉ cải cách khi hệ thống điện còn đang thiếu hụt nghiêm trọng.

Vì sao cải cách không thể chỉ dừng ở việc “mở thị trường”?

Một hiểu lầm phổ biến là cứ mở thị trường điện thì giá điện sẽ tự giảm. Thực tế cho thấy điều này không đúng trong nhiều trường hợp.

Có nước mở rộng cạnh tranh nhưng giá bán lẻ vẫn tăng vì phải phản ánh đầy đủ chi phí đầu tư, vận hành, dự phòng và chính sách thuế phí. Có nước mở bán lẻ nhưng nếu cơ chế hợp đồng kém, thị trường vẫn bị “kẹt” trong mô hình mua bán dài hạn thiếu linh hoạt.

Diễn biến giá điện châu Âu trong quá trình phát triển năng lượng sạch cũng cho thấy chi phí điện chịu tác động đồng thời từ nhiên liệu, hạ tầng lưới và yêu cầu đầu tư chuyển dịch năng lượng.

Với ngành điện, mở cửa thị trường chỉ là một phần của bài toán. Cải cách thực sự phải trả lời được ít nhất bốn vấn đề:

Ai giám sát thị trường?
Giá điện có đủ để tái đầu tư không?
Hạ tầng có sẵn sàng cho cạnh tranh không?
Doanh nghiệp nhà nước được tổ chức và quản trị ra sao?

Nếu không xử lý đồng bộ, thị trường có thể tồn tại trên giấy nhưng không vận hành hiệu quả trong thực tế.

Bốn điều kiện để Việt Nam đi tiếp trong cải cách ngành điện

1. Cơ quan điều tiết phải đủ quyền lực và độc lập

Điều kiện đầu tiên là cơ quan điều tiết phải có thẩm quyền rõ ràng, đủ năng lực thực thi và đủ độc lập để làm đúng vai trò. Một cơ quan điều tiết yếu sẽ khó bảo đảm cạnh tranh công bằng, khó kiểm soát chất lượng dịch vụ và càng khó xử lý xung đột lợi ích giữa Nhà nước, doanh nghiệp và người tiêu dùng.

Kinh nghiệm quốc tế cho thấy khoảng cách giữa “quy định trên giấy” và “thực thi ngoài đời” có thể rất lớn. Vì vậy, không chỉ cần thành lập cơ quan điều tiết, mà còn phải bảo đảm:

Có quyền ban hành và giám sát quy tắc thị trường
Có năng lực phân tích chi phí, giá thành và hiệu quả vận hành
Có cơ chế nhân sự và tài chính đủ mạnh
Có ranh giới rõ với chức năng đại diện chủ sở hữu doanh nghiệp nhà nước

Nếu cơ quan điều tiết vừa phải bảo vệ thị trường, vừa chịu ảnh hưởng trực tiếp từ chủ sở hữu doanh nghiệp, tính độc lập sẽ bị hạn chế. Đây là điểm mấu chốt trong mọi giai đoạn cải cách tiếp theo.

2. Giá điện phải tiến tới bù đắp chi phí hợp lý

Điều kiện thứ hai là giá điện phải từng bước bảo đảm bù đắp chi phí hợp lý, minh bạch và có lộ trình rõ ràng. Không có cơ chế giá đủ tín hiệu thì không thể có đầu tư bền vững.

Nhưng điều đó không có nghĩa là tăng giá một cách cơ học; điều cần làm là thiết kế cơ chế phản ánh đúng chi phí, đúng thời điểm và đúng đối tượng.

Một cơ chế giá tốt thường có các đặc điểm sau:

Điều chỉnh định kỳ, không tùy tiện
Công khai phương pháp tính
Phân biệt chi phí hợp lệ và không hợp lệ
Có chính sách hỗ trợ cho nhóm thu nhập thấp hoặc nhóm dễ bị tổn thương
Hạn chế bù chéo không minh bạch giữa các nhóm khách hàng

Đây là vấn đề rất nhạy cảm, vì điện là đầu vào của toàn bộ nền kinh tế và là hàng hóa thiết yếu của đời sống.

Tuy nhiên, nếu giá điện không phản ánh đúng chi phí, ngành điện sẽ thiếu nguồn lực để đầu tư lưới, nâng độ tin cậy cung ứng và đáp ứng nhu cầu phụ tải trong tương lai.

3. Quy hoạch phải gắn với thực thi, không chỉ là văn bản

Điều kiện thứ ba là quy hoạch và phát triển hệ thống điện phải đi cùng nhau, thay vì tồn tại như hai lớp riêng biệt. Nhiều hệ thống điện gặp rủi ro không phải vì thiếu quy hoạch, mà vì quy hoạch không được thực hiện đủ nghiêm, đủ nhanh hoặc không gắn với cơ chế đầu tư phù hợp.

Cải cách ngành điện muốn đi xa phải giải quyết đồng thời:

Phát triển nguồn điện và lưới điện theo một kế hoạch đồng bộ
Tạo cơ chế đấu thầu cạnh tranh ở những khâu phù hợp
Bảo đảm hạ tầng truyền tải đi trước một bước
Tránh tình trạng nguồn có trước nhưng lưới không theo kịp, hoặc ngược lại

Khi quy hoạch chỉ mang tính định hướng mà không có cơ chế thực hiện, thị trường rất dễ rơi vào tình trạng thiếu phối hợp. Và khi đó, cạnh tranh cũng không thể phát huy đúng tác dụng.

4. Doanh nghiệp điện nhà nước phải được quản trị tốt hơn

Điều kiện thứ tư là nâng cao quản trị doanh nghiệp điện nhà nước. Đây là nội dung thường bị xem nhẹ, trong khi thực tế lại cực kỳ quan trọng.

Dù thị trường có mở đến đâu, Nhà nước vẫn thường phải giữ một số vai trò chiến lược trong ngành điện, đặc biệt ở truyền tải, điều độ hệ thống và bảo đảm an ninh năng lượng.

Muốn làm tốt vai trò đó, doanh nghiệp nhà nước cần:

Có trách nhiệm giải trình rõ ràng
Có kỷ luật tài chính
Có cơ chế đánh giá hiệu quả minh bạch
Tách bạch chức năng kinh doanh với chức năng phục vụ công ích
Hạn chế đầu tư dàn trải hoặc chậm trễ do thiếu cơ chế quản trị phù hợp

Quản trị tốt không chỉ giúp doanh nghiệp hoạt động hiệu quả hơn, mà còn tạo niềm tin cho thị trường. Trong ngành điện, niềm tin là yếu tố không thể thiếu để thu hút vốn đầu tư dài hạn.

Lộ trình của Việt Nam: Cải cách từng bước nhưng không thể chậm

Việt Nam đang có nền tảng pháp lý để tiếp tục tái cơ cấu ngành điện. Luật Điện lực mới đã nhấn mạnh nguyên tắc tách bạch giữa các khâu độc quyền tự nhiên, độc quyền nhà nước và các khâu có thể cạnh tranh.

Bên cạnh đó, định hướng phát triển thị trường điện cạnh tranh, minh bạch và hiệu quả cũng đã được xác lập trong các nghị quyết và đề án tái cơ cấu.

Điều đáng chú ý là Nhà nước vẫn giữ vai trò kiểm soát với những hạ tầng chiến lược, đặc biệt là truyền tải và điều độ hệ thống.

Đây là cách tiếp cận phù hợp với nhiều nước trên thế giới: phát triển cạnh tranh ở những khâu có thể cạnh tranh, nhưng không buông lỏng các hạ tầng xương sống của hệ thống.

Đề xuất tách các khâu trong ngành điện, nếu được thực hiện thận trọng và đúng lộ trình, không đồng nghĩa với tư nhân hóa lưới điện. Trái lại, mục tiêu là tạo ra một cấu trúc vận hành minh bạch hơn, độc lập hơn và dễ giám sát hơn.

Kết luận: Cải cách bền vững cần đồng bộ, không thể làm nửa vời

Kinh nghiệm quốc tế cho thấy không có một “công thức thần kỳ” cho cải cách ngành điện. Mỗi quốc gia có xuất phát điểm, quy mô hệ thống, năng lực quản trị và mục tiêu phát triển khác nhau.

Với Việt Nam, điều quan trọng nhất không phải là chạy theo mô hình nào, mà là bảo đảm bốn điều kiện cốt lõi: cơ quan điều tiết đủ mạnh, giá điện hợp lý, quy hoạch thực thi được và doanh nghiệp nhà nước quản trị tốt.

Cải cách ngành điện là một quá trình dài. Nếu làm đúng, ngành điện sẽ có thêm nguồn lực đầu tư, hệ thống vận hành ổn định hơn, và thị trường có tín hiệu giá rõ hơn để phân bổ vốn hiệu quả.

Nếu làm thiếu đồng bộ, thị trường có thể mở nhưng không hiệu quả, còn giá điện và đầu tư vẫn tiếp tục là bài toán khó.

Vì vậy, điều Việt Nam cần không phải là cải cách thật nhanh bằng mọi giá, mà là cải cách đủ sâu, đủ chắc và đủ đồng bộ để ngành điện có thể đi tiếp một cách bền vững.